Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittel-bereich: ein begründetes NEIN

Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittel-bereich sind problematisch.

  • Die „Hochpreisinsel Schweiz“, mit der das FHAL begründet wird, ist ein Mythos. Wenn wir die Kaufkraft berücksichtigen, ist die Schweiz eine „Wohlstandsinsel“. Wir haben Pro-Kopf-Einkommen die tiefsten durchschnittlichen Nahrungsmittelausgaben in Europa. Zudem erwartet der moderne Konsument von den Lebensmitteln eine Vielzahl an weiteren Werten (Qualität, lokale Produkte, usw.), die er bei einem FHAL aber verlieren könnte.
  • Die Konsequenzen eines FHAL wären für die Mehrheit der Akteure des Agrar- und Lebensmittelsektors schwer tragbar. Die verschiedenen Prognosen sprechen von einer möglichen Senkung des landwirtschaftlichen Einkommens zwischen 30 und 50%. Indirekt werden zusätzlich viele KMUs in den vor- und nachgelagerten Stufen betroffen sein. Als Konsequenz wird die Erhaltung von vielen Leistungen (ökologische Leistungen, Erhaltung der Landschaft, Qualitätsprodukte, Versorgungssicherheit), die für die Bevölkerung sehr wichtig sind, gefährdet.
  • Die Schweiz muss ein Agrarprodukte- und Lebensmittelhersteller bleiben und nicht nur ökologische Leistungen und Luxusprodukte liefern. Die Bundesverfassung ist diesbezüglich ganz klar.

Daher ist ein solches Abkommen unannehmbar. Der Widerstand stützt sich auf viele Gründe, die nachfolgend erläutert werden.

 

„Hochpreisinsel Schweiz“

1) Ein Märchen
In den letzten Jahren ist der Kampf gegen die sogenannte „Hochpreisinsel Schweiz“ das grosse Leitmotiv des EVD geworden. Die Existenz einer solch teuren Schweiz muss aber relativiert werden. Das Wichtigste ist nicht der Konsumentenpreis, sondern die Kaufkraft der Konsumenten, und dieser letzte Faktor bleibt in der Schweiz höher als in den Nachbarländern. Ausserdem sollten die Befürworter sich erinnern, dass in Dänemark (seit 1973 EU-Mitglied) das Preisniveau ähnlich oder sogar etwas höher ist als in der Schweiz (SECO, den 3. April 2008). Eine Senkung der Preise hat schliesslich einen Druck auf die Firmenmargen wie auch auf die Löhne zur Folge. Dieser kurzfristige Kaufkraftgewinn könnte sich langfristig in einen Verlust verwandeln.

2) Mangelnder Nutzen für die Bevölkerung
Der Anteil der Haushaltsausgaben, der für Lebensmittel verwendet wird, ist, wie erwähnt, sehr klein. Daher wäre auch bei einer vollständigen Überwälzung der Produzentenpreissenkung der Gewinn für die Konsumenten sehr klein. Im Übrigen wollen die Konsumenten nicht nur billige Preise, sondern auch z.B. lokale Qualitätsprodukte. Das deutsche „Geiz ist geil“ entspricht nicht unbedingt der Mentalität der schweizerischen Haushalte.

3) Nichts zu gewinnen für die Konsumenten
Bis jetzt haben die Konsumenten nicht von den Preissenkungen der Produzenten profitiert. So sind zwischen 1990 und 2006 die Produzentenpreise um 25% gesunken, die Konsumentenpreise aber sind um 10% gestiegen. Diese Vergrösserung der Margen bei den Grossverteilern ist eine Konsequenz der extremen Konzentration dieses Sektors (Duopol Migros-Coop). Das Versprechen einer Preissenkung für die Konsumenten wird wahrscheinlich auch diesmal mehr Traum als Realität sein. Bevor neue Forderungen an die Produzenten gestellt werden, sollte das EVD vielmehr via Wettbewerbskommission dafür sorgen, dass wieder ein echter Markt, ohne die heutigen Machtgefälle, entsteht.

In seinem Bericht vom März 2008, der die Ergebnisse der Erforschung aus der Sicht eines möglichen FHAL wiedergibt, anerkennt die Regierung, dass „die Grossverteiler auch bei Freihandel auf dem Schweizer Markt für einen bedeutenden Teil ihres Sortiments Preise verlangen können, die spürbar über dem Niveau der ausländischen Konkurrenz liegen.“ Die Hauptbegründungen dazu lauten: Die dichten Filialnetze, die Nachfragestruktur und die Markteintrittshürden für die ausländische Konkurrenz, die meistens das Resultat strengerer gesetzlicher Normen sind. Im Gegensatz zur Landwirtschaft könnte sich der Detailhandel viele schwierige Bemühungen ersparen und damit seine Marge ausdehnen.

 

Konkurrenz und Wirtschaftswachstum

4) Eine schon sehr offene Wirtschaft gegenüber dem Weltagrarhandel
Aus Sicht der FHAL-Befürworter ist der schweizerische Agrar- und Lebensmittelsektor heute gegen die ausländische Konkurrenz geschützt und deswegen angeblich nicht genügend produktiv. Diese Auffassung hält einer näheren Analyse aber nicht Stand: Die Schweiz ist im Agrarbereich nämlich heute sehr offen. 2007 hat die Schweiz Agrarprodukte für 11,3 Milliarden Franken importiert und für 6,5 Milliarden Franken exportiert. Pro Einwohner belaufen sich die Importe auf 1‘500 Franken pro Jahr. Im Vergleich dazu hat die EU im gleichen Jahr für 115 Milliarden Franken oder nur 250 Franken pro Einwohner Agrargüter importiert. Somit ist die Schweiz alles andere als eine undurchlässige Festung für den Agrarhandel.

5) Wenige Differenzierungsmöglichkeiten
Die Landwirtschaft und die erste Verarbeitungsstufe erzeugen zum grossen Teil homogene Güter, damit sie zu den Verarbeitungsrezepturen der Nahrungsmittelindustrie passen. Eine Differenzierung ist für diese Sektoren kaum möglich. Deswegen sind sie leicht austauschbar und können daher auch nicht von einer Liberalisierung profitieren.

6) Zweifelhafte Wachstumsperspektiven
Das versprochene BIP-Wachstum ist ohne jegliche Garantie. Es ist möglich, dass die verschiedenen Massnahmen des EVD gegen die sogenannte Hochpreisinsel auch ein langfristiges Risiko bedeuten. Tiefere Margen bedeuten nämlich kleinere Löhne und der nächste Schritt wäre eine globale Deflation der ganzen Wirtschaft. Dieses Szenario hätte einschneidende Konsequenzen: Investitionsrückgang, weniger Konsum, Produktionssenkung, Staatsschulden-Erhöhung. Und wenn die Haushalte das durch geringere Preise frei werdende Einkommen für ausländische Lebensmittel ausgeben, verschwindet der Wachstumseffekt sowieso.

 

Aussenpolitik des Bundes

7) Unseren Nachbarn Verhandlungswaffen geben?
Die Schweiz ist in diesen Verhandlungen als Bittsteller an die EU herangetreten. Das war ein gravierender taktischer Fehler. Die EU hat denn auch schon zusätzliche Gegenleistungen (vor allem im Steuerbereich) gefordert. Ist es tatsächlich sinnvoll, unseren Nachbarn mit unserer Bitte um Agrarfreihandel noch zusätzliche Waffen zu geben, während wir schon eine „Beziehungskrise„ mit der internationalen Gemeinschaft haben?
Die unilaterale Annahme des „Cassis de Dijon“-Prinzip bedeutet auch eine Schwächung der helvetischen Stellung, denn die Schweiz hat nun nichts mehr im nicht-tarifären Bereich zu bieten. Es ist naheliegend, dass die EU nun umso leichter noch mehr in weiteren Bereichen von uns fordern kann.

8) Die internationale Stellung der Schweiz wird mit einem FHAL nicht gestärkt
Ein FHAL wird keinen zusätzlichen Windschatten-Effekt der EU für die laufenden und künftigen WTO-Verhandlungen bringen. Die Betrugsbekämpfungs- und Zinsbesteuerungsabkommen haben nicht verhindert, dass die Schweiz auf die Graue Liste der OECD gesetzt wurde. Die EU berücksichtigt für ihre Stellungsnahmen lediglich das Interesse der Mehrheit ihrer Mitglieder, so wie auch die Schweiz in internationalen Angelegenheiten z.B. nicht schauen könnte, was das Aostatal oder Voralberg brauchen.

9) Gefährliche Nebenwirkungen
Einige Freihandelsabkommen, die mit Drittländern durch die EFTA abgeschlossen werden, enthalten eine spezielle Klausel. Diese Klausel verbietet der Schweiz, dem Drittland schlechtere Bedingungen als die der EU zugestandenen Bedingungen zu geben. So würden die Grenzen auch mit diesen Drittländern durch ein FHAL geöffnet, aber in diesen Fällen ohne Gegenleistung. Eine solche Klausel existiert am häufigsten in Verträgen mit Mittelmeerländern aber auch mit einem grossen Agrarproduzenten, nämlich Kanada. Deswegen könnten einige Produzentenpreise sogar unter die EU-Ebene sinken.

Die WTO-Regeln verbieten die Diskriminierung von Drittländern. Aber im Fall eines FHAL würde die Schweiz bessere Bedingungen für die EU einräumen. Ein solches Abkommen ist erlaubt, wenn es keine grosse Exportminderung für Drittländer (Handelsumlenkung) bringt. Eine Studie des Instituts für Agrarwirtschaft der ETH über den Fleischsektor hat gezeigt, dass diese Bedingung im Fall eines FHAL erfüllt wäre. Es gibt aber einige problematische Kategorien: Das sind Rind- und Lammfleisch. Für diese zwei Kategorien wären die Handelsumlenkungen grösser als die Handelsschaffungen. Damit ihre Exporte nicht benachteiligt würden, hätten in der Folge die anderen WTO-Mitglieder das Recht, Gegenleistungen der Schweiz einzufordern. Das wäre wahrscheinlich in Form einer Ausdehnung der Importkontingente. Diese Ausdehnung wäre aber einseitig und die Schweiz hätte keine zusätzlichen Exportmöglichkeiten in diese Länder.

10) Die Doha-Runde ist nicht abgeschlossen
Aus Sicht der Behörden stellt das FHAL ein Mittel dar, um die schlechten Konsequenzen der Doha-Runde zu dämpfen. Diese Aussage ist nicht falsch, und das Risiko eines WTO-Abkommens soll nicht verharmlost werden. Trotzdem wissen wir noch nicht, ob, wann oder unter welchen Bedingungen ein Doha-Runde-Abschluss stattfinden wird. Ausserdem würde es im Falle eines Doha-Runde-Abschlusses wahrscheinlich eine Übergangsphase von mindestens 5 Jahren geben. Somit haben wir keine Vorteile, indem wir unnötig früh und zudem ohne Kenntnis eines allfälligen WTO-Vertrages ein FHAL unterschreiben. Normalerweise wartet man auf die Reifenpanne, um das Rad zu wechseln.

11) Sogar ein EU-Beitritt wäre wahrscheinlich weniger schädlich
Im Fall eines FHAL bleiben noch viele Unterschiede zur EU: MwSt-Rate, volatiler Wechselkurs, chronische Überbewertung des Schweizer Franken gegenüber dem Euro, usw. Deswegen müssten die Grenzkontrollen beibehalten werden.

Ein FHAL ist ein Abkommen, das die Landwirtschaft deutlich schlechter stellt als die EU-Landwirte selbst. Das Abkommen setzt nämlich erstens die schweizerische Landwirtschaft und die erste Verarbeitungsstufe nur dem Wettbewerb mit der EU aus, lässt den Schweizer Sektoren aber gleichzeitig nicht diejenigen Fördermittel zukommen, die Landwirte und Vorarbeiter in der EU z.B. durch die GAP aus den Ländern und aus Brüssel erhalten. Das ist auch der Grund, warum in der EU auch in landwirtschaftlich nicht idealen Ländern wenig effiziente Betriebe recht gut überleben können. Zweitens müssen die EU-Landwirte auch nicht im schweizerischen Kostenumfeld („Lohninsel Schweiz“) bestehen.

Unter dem alleinigen Gesichtspunkt Einkommenssicherung müssten die Landwirte und die nachgelagerten Branchen somit vermutlich einen EU-Beitritt vorziehen. Diese Hypothese gründet auch auf der immer häufigeren „autonomen“ Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes. Der Bericht des Bundesrates zur Änderung des Lebensmittelgesetzes ist ein-drucksvoll.

 

Agrarpolitik und Ernährungsstrategie

12) Keine relevante Senkung der Produktionskosten
Entgegen den Versprechungen vieler Befürworter würde ein FHAL wenig Einfluss auf die Produktionskosten haben. Das Institut für Agrarwirtschaft der ETH spricht bestenfalls von einer Kostenstabilisierung. Es gibt Kostenfaktoren (vor allem Futter), die ein reelles Senkungspotenzial besitzen. Diese Senkung wäre leider fast nur über einen Rückgang des Getreidepreises auf Kosten der Landwirtschaft möglich.

13) Verlorene inländische Marktanteile würden nicht durch Exporte ausgeglichen
Der Bundesrat rechnet mit einem Ausgleich des Inlandmarktanteilverlustes durch neue hochwertige Exportmengen. Der freie Zutritt zum europäischen Markt sichert leider kaum einen relevanten Absatz für schweizerische Agrarprodukte. Zum Beispiel gibt es schon heute ein Null-Zoll-Kontingent von 2‘000 Tonnen für Fleischspezialitäten, aber diese Möglichkeit wird wenig genutzt. Das Beispiel Käse bleibt eine Ausnahme und keine Norm. Wir hatten schon vor der Liberalisierung eine lange Exporterfahrung, und der Käsesektor kann fast nur dank der Zulagen für silofreie und verkäste Milch auf internationaler Ebene wettbewerbsfähig bleiben. Eine Exportexplosion für unsere Spezialitäten ist reines Wunschdenken.

Weiter sind Exporte nur für Schweizer Produkte von hoher Qualität möglich. Diese Produkte sind aber Nischenprodukte und können deswegen nicht die allgemeine Lösung darstellen. Die schweizerische Landwirtschaft hat nicht den Auftrag, ausschliesslich Luxusprodukte herzustellen. Die Bundesverfassung ist dazu ganz klar. Die Annahme, dass die Schweiz immer besser sei, muss auch gestrichen werden. Es gibt auch in der EU sehr gute Produkte und die Europäer warten nicht auf unsere Produkte.

14) Senkung der Produktion und des Selbstversorgungsgrades
Wegen der Grenzöffnung würde die inländische Produktion und der Selbstversorgungsgrad, der heute schon unter 60% liegt, vermindert. Der Verfassungsauftrag, der «einen wesentlichen Beitrag [der Landwirtschaft] zur sicheren Versorgung der Bevölkerung» fordert, könnte dann nur bei gleichzeitig massiver und dauerhaft garantierter Erhöhung der Direktzahlungen eingehalten werden. Der Bund hat aber weder den Willen, und schon gar nicht die finanziellen Mittel für diese garantierte Erhöhung der Direktzahlungen.

15) Verschiedenartige Anwendungen des Konkurrenzrechts
Die Anwendung des schweizerischen Rechts bei der Wettbewerbskommission ist problematisch. Einerseits verbietet sie interne Abkommen über die Preise innerhalb der Branche (zum Beispiel bei den Sortenorganisationen), aber andererseits erlaubt sie jedesmal die Konzentration im Detailhandel. Diese Konzentration verstärkt die Stellung der Grossverteiler gegenüber den Produzenten. Ein FHAL würde dieses Problem nicht beseitigen. Es muss vielmehr befürchtet werden, dass sich die Grossverteiler noch mehr im Ausland versorgen. Der Druck auf die inländischen Produzenten würde dann noch mehr verstärkt.

16) Notwendige Regelung des Lebensmittelhandels
In den letzten Jahren waren die Rohstoffpreise extrem volatil. Diese Volatilität, die durch Eintritt von Spekulanten auf die Agrarmärkte ausgedehnt wurde, hat im Jahr 2008 Hunger-Strassenschlachten und verheerenden volkswirtschaftlichen Schaden verursacht. In der Schweiz sind wir von diesem extremen Szenario dank der heutigen Grenzbewirtschaftung verschont geblieben. Auch daher ist ein hoher Selbstversorgungsgrad erhaltenswert. Bei einem schweizerischen Selbstversorgungsgrad von nur 60% bei Lebensmitteln, müssen einem diese vermutlich zunehmenden Störungen auf den Agrarmärkten zu denken geben. Die Bedeutung einer Systemregelung wird offensichtlich. Heutzutage kaufen Länder wie China und einige arabische Monarchien immer mehr landwirtschaftliche Flächen in Entwicklungsländern, was vom UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, Olivier de Schutter, kritisiert wird. Die Schweiz darf auch in Zukunft nicht so sehr vom Agrarwelthandel abhängig sein, sondern muss die eigene Produktion erhalten.

17) Inländische Verarbeitungsindustrie in Gefahr
Ein Teil der schweizerischen Verarbeitungsindustrie ist nicht an den Exportmärkten interessiert sondern will den Inlandmarkt mit Qualitätsprodukten beliefern. Diese Firmen, die im Falle eines FHAL schwer betroffen wären, stellen einen nicht vernachlässigbaren Teil der schweizerischen Industriestruktur dar und können deswegen nicht ignoriert werden.

Die schweizerischen Verarbeitungsfirmen werden nicht gleich lange Spiesse im Vergleich mit der EU haben. Die Rahmenbedingungen (zum Beispiel Lohnkosten) sind verschieden, und die EU unterstützt die Investitions- und Produktionskosten mit mehr finanziellen Mitteln als dies die Schweiz tut. Schliesslich ist es in vielen Sektoren einfach unmöglich, mit der ausländischen Konkurrenz zu kämpfen. Auch wenn es zum Beispiel nur eine einzige Zuckerfabrik in der Schweiz gäbe, wäre diese Fabrik immer noch kleiner als viele europäische Anlagen.
Und schliesslich profitiert auch die inländische Verarbeitungsindustrie von einer funktionierenden Infrastruktur im Bereich Ernährung und dem wertvollen Image einer intakten Landschaft, mit dem sie bei ausländischen Abnehmern werben kann.

18) Wenige Auslagerungen in Abwesenheit eines FHAL
Im Gegensatz zu den Drohungen der Befürworter eines FHAL, bleibt die Gefahr einer Massenauswanderung der Verarbeitungsindustrie relativ klein. Eine gute Illustration könnte der Migros-Butter-Fall sein. 2006 hatte der Grossverteiler einen Antrag bei der Eidgenössischen Zollverwaltung für passiven Veredelungsverkehr gemacht. Die Migros beantragte die Verarbeitung von schweizerischer Milch in Deutschland. Obwohl der Grossverteiler die Zustimmung der Eidgenössischen Zollverwaltung bekommen hatte, hat er auf diese Möglichkeit verzichtet. Die Begründung war die Senkung der Zollrechte, die nach Ansicht der Migros nicht ausreichend war. So wird es denkbar, dass diese Auswanderung eine Folge der Grenzöffnung und nicht des Grenzschutzes wäre. Mit dem FHAL gibt es das Risiko, dass der Detailhandel sich direkt mit verarbeiteten Produkten im Ausland versorgt. Die Konsequenzen für die inländische Verarbeitungsindustrie wären dann kaum tragbar.

 

Innenpolitik

19) Erhöhung der Arbeitslosigkeit
Ein Abschluss des FHAL bedeutet ein beschleunigtes Verschwinden vieler Betriebe über mehrere Jahre. Im Moment ist die Lage auf dem Arbeitsmarkt sehr schlecht. Die letzten Voraussagen des SECO (17. Juni 2009) rechnen mit einer Arbeitslosigkeitsrate von 5,5% für das Jahr 2010. In diesem Kontext stellen die Landwirtschaft und die verbundenen Branchen einen wertvollen Arbeitskraftvorrat dar. Die Behörden wären schlecht beraten, diesen Vorrat zu zerstören. Dazu hat eine Studie über das Genferseegebiet gezeigt, dass für jede landwirtschaftliche Arbeitsstelle 0,7 Arbeitsplätze in den vor- und nachgelagerten Sektoren geschaffen werden. Dieser Faktor ist noch viel höher, wenn der Einfluss der Landwirtschaft auf die Gesamtwirtschaft berücksichtigt wird.

20) Ökologischer Unsinn
Seit mehreren Jahren positioniert sich die Schweiz als umweltfreundliches Land. Der Abschluss eines FHAL wäre eine ökologische 180-Grad-Kehrtwendung, da die Landwirte die Produktion wegen sinkender Preise ohne Rücksicht auf die Umwelt rationalisieren müssten. Die Folge wäre eine konzentrierte und „industrielle“ Landwirtschaft, die weder die Bevölkerung will, noch das Wohl der Tiere berücksichtigt. Neben dieser Konzentrierung bedeutet ein Importmengenwachstum eine Erhöhung des Lastwagenverkehrs, der Staus auf den Strassen und der CO2-Emmissionen. Das Kyoto-Protokoll ist schon heute schwer zu realisieren. Ist es da sinnvoll, noch mehr Treibhausgas zu produzieren?

21) Unfinanzierbare Begleitmassnahmen
Durch die globale Wirtschaftskrise werden die Staatsfinanzen schwer betroffen sein. So rechnet das EFD, gemäss seiner letzten Prognose (1. Juli 2009), 2010 mit einem Defizit von 2,4 Milliarden Franken und weiteren 4 Milliarden für die nachfolgenden Jahre. Wegen der fehlenden Mittel ist es wahrscheinlich, dass die nötigen Begleitmassnahmen nicht finanzierbar wären, und zwar auch dann, wenn der Bilanzreserve schliesslich zugestimmt würde. Der zwischen 2009 und 2016 erzielte Erlös der Agrarzölle ist pikanterweise rechtlich an keine Verpflichtung gebunden. Ob, wie und wo die Reserven am Schluss effektiv verwendet werden, ist nicht festgelegt. In seiner Botschaft zur Bilanzreserve schreibt der Bundesrat selbst, dass es vor dem Hintergrund der aktuellen Wirtschaftslage „nicht angebracht [ist], dem Bundeshaushalt […] Mittel in bedeutendem Umfang zu entziehen. […] Die Frage der entsprechenden jährlichen Finanzierung der Begleitmassnahmen ist somit nicht automatisch gelöst.“

22) Gefährlicher Souveränitätsverlust
Mit einem FHAL wird die Schweiz einen grossen Teil ihrer Souveränität im Bereich Agrar- und Lebensmittelpolitik verlieren. Die Europäische Kommission hat in ihrer Pressemitteilung über die Verhandlungseröffnung geäussert, dass «die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands ein wesentlicher Bestandteil des geplanten Abkommens sein sollte». Natürlich wird nicht über eine Übernahme der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gesprochen, aber solche Äusserungen zeigen den äusserst geringen Spielraum, den der Bund überhaupt hat. Das schon erwähnte Vernehmlassungsverfahren des neuen Lebensmittelgesetzes gibt einen beunruhigenden Vorgeschmack.